生態(tài)環(huán)境法典實施，需優(yōu)先破解的難點和堵點是什么？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】3月8日，十四屆全國人大四次會議舉行代表小組會議，審議生態(tài)環(huán)境法典草案。法典將如何支撐“十五五”規(guī)劃？法典正式頒布實施后，在落地執(zhí)行層面，最需要優(yōu)先破解的難點與堵點是什么？就上述關(guān)鍵問題，記者專訪了中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所生態(tài)法研究室副研究員、碩士生導(dǎo)師張忠利。
中國環(huán)境報：您認為生態(tài)環(huán)境法典將如何支撐“十五五”規(guī)劃？
張忠利：“十五五”規(guī)劃對“加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國”作出了專門部署，并且從積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性、加快形成綠色生產(chǎn)生活方式等四個方面進行了具體部署。
首先，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定了國家規(guī)劃體系在生態(tài)環(huán)境保護方面的法律地位，為發(fā)揮“十五五”規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護方面的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用提供了堅實法制保障。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定：國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的國家規(guī)劃體系，并且要發(fā)揮規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境保護的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用。
其次，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的三個分編即污染防治編、生態(tài)保護編和綠色低碳發(fā)展編，與“十五五”規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)方面的各項具體任務(wù)部署高度契合，因此法典的頒布能夠較好地確保“十五五”規(guī)劃在推動生態(tài)文明建設(shè)方面的部署得到落地實施。尤其是，“十五五”規(guī)劃首次以量化指標形式將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放列入年度預(yù)期目標，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》則明確規(guī)定，國家將碳達峰碳中和目標要求全面融入國家發(fā)展規(guī)劃，以及國家實施碳排放總量和強度控制制度。因此，《生態(tài)環(huán)境法典》的頒布能夠為推動經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型，推動能耗雙控逐步向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，確保到2030年如期實現(xiàn)碳達峰目標提供堅實而有力的立法保障。
最后，《生態(tài)環(huán)境法典》的頒布將為在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域推動數(shù)字中國建設(shè)，提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域數(shù)智化治理水平提供強有力的法制保障。“十五五”規(guī)劃明確提出，要“深入推進數(shù)字中國建設(shè) 提升數(shù)智化發(fā)展水平”，推進政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門跨層級跨區(qū)域共享利用是數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》不僅明確規(guī)定“國家建立生態(tài)環(huán)境信息共享機制”，還明確規(guī)定縣級以上人民政府及其有關(guān)部門的信息共享平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)上傳及其動態(tài)更新義務(wù)。另外，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理信息化、數(shù)字化、智能化水平。
中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典將為我國未來中長期的生態(tài)文明建設(shè)，奠定怎樣的制度根基？
張忠利：長期以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在大量的“九龍治水”問題，比如流域生態(tài)環(huán)境治理、“三水（水資源、水生態(tài)、水環(huán)境）”統(tǒng)籌問題、減污降碳節(jié)能擴綠的協(xié)同問題、陸海統(tǒng)籌問題、跨區(qū)域自然保護地的協(xié)同監(jiān)管問題、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的數(shù)據(jù)孤島問題等。
針對這些問題，黨的十九屆五中全會就明確提出要“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”。在此背景下，為增強生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》從“基本原則—政府職責(zé)—工作機制—具體制度”等多個層面提供了一攬子的系統(tǒng)性解決方案。
首先，在法律原則層面，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護應(yīng)當(dāng)堅持系統(tǒng)治理原則。這意味著，解決生態(tài)環(huán)境問題，必須尊重生態(tài)規(guī)律、尊重生態(tài)系統(tǒng)的完整性、尊重事物的內(nèi)部聯(lián)系。另外，生態(tài)環(huán)境保護的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略也是以生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)治理原則為底層邏輯。
其次，在政府職責(zé)方面，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)，從而明確規(guī)定了縣級以上人民政府負有對跨區(qū)域、跨領(lǐng)域性生態(tài)環(huán)境問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)和義務(wù)。
再次，在法律機制方面，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》規(guī)定了林長制和湖長制、跨部門生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護機制以及生態(tài)環(huán)境信息共享機制，為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域跨層級、跨區(qū)域、跨部門生態(tài)環(huán)境問題提供了更加系統(tǒng)、更加完備和更具可操作性的制度保障。
第四，在具體制度方面，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》也規(guī)定了一系列跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)環(huán)境保護制度。比如，法典（草案）明確規(guī)定，國家健全生態(tài)保護紅線管理制度，優(yōu)先將生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。再如，針對重點流域的生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》還明確規(guī)定要構(gòu)建重要流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。
中國環(huán)境報：《生態(tài)環(huán)境法典》將如何為全球生態(tài)環(huán)境治理提供中國經(jīng)驗與中國方案？
張忠利：首先，《生態(tài)環(huán)境法典》將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，在世界范圍內(nèi)屬于首創(chuàng)，它是對統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性制度化的重要體現(xiàn)。它意味著，《生態(tài)環(huán)境法典》的實施，將以實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標為核心抓手，以推動經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型為目標，并且引發(fā)一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，將會成為世界各國通過生態(tài)環(huán)境立法推動本國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的重要立法參照。
其次，氣候變化是一個全球性問題，控制溫室氣體排放關(guān)乎各國人民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，因此有效應(yīng)對氣候變化需要世界各國在堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則基礎(chǔ)上，相互合作、共同努力。但是，世界上某些國家或者地區(qū)，要么選擇“退群”，要么以所謂的防治“碳泄漏”之名，置《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則于不顧，而行應(yīng)對氣候變化單邊主義之實。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》明確規(guī)定，國家堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，推動構(gòu)建公平合理、合作供應(yīng)的全球氣候治理體系，這既是中國作為負責(zé)任大國責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，也是中國對推動世界各國合作應(yīng)對全球氣候變化所貢獻的中國方案和智慧。
中國環(huán)境報：法典正式頒布實施后，您認為在落地執(zhí)行層面，最需要優(yōu)先破解的難點與堵點是什么？
張忠利：首先，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的很多規(guī)定仍然具有較強政策性，比如《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》綠色低碳發(fā)展編在減緩和適應(yīng)氣候變化方面的相關(guān)內(nèi)容，就以原則性規(guī)定為主。因此法典的落地實施，在很大程度上依賴于單行法或配套性立法能否及時到位。如果不能及時到位，就會導(dǎo)致法典在很大程度上處于懸空狀態(tài)而無法落地。
其次，《生態(tài)環(huán)境法典》在生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編的體例設(shè)計均屬于“雙法源”的立法安排，即以生態(tài)環(huán)境法典方式將國家戰(zhàn)略和政策法律化，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的框架體系，同時針對處于復(fù)雜、變動狀態(tài)的局部領(lǐng)域，選擇通過單行法對法典進行補充、完善和細化，從而降低法典封閉、僵化的弊端對特定領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境立法供給靈活性需求的不利影響。在法典頒布后，這兩個編對應(yīng)的單行立法及其下位立法，都需要及時進行修改或者完善，避免重復(fù)立法或者單行法或者下位法與法典規(guī)定相抵觸。
另外，目前法典生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編對應(yīng)的法律責(zé)任部分的規(guī)定較為有限，未來在生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展方面法律責(zé)任的健全與完善，可能需要通過加快制定或者修改這些領(lǐng)域的單行立法來加以充實和強化。
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