排污許可證到底該何時辦理?
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】排污許可制是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《排污許可管理條例》等法律法規(guī)均明確“持證排污，無證不得排污”的法定原則。然而，在基層執(zhí)法實踐中，對排污許可證到底該在哪個節(jié)點辦理，常常存在4種不同觀點：一是環(huán)評審批時同步辦理；二是生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試前辦理；三是實際開始排污前辦理；四是環(huán)保設(shè)施調(diào)試前辦理。這些分歧導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度難以把握。對此，筆者結(jié)合現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)范性文件對此問題逐一分析。
“環(huán)評審批時同步辦理”的觀點：程序不對，不合法
首先，《排污許可管理條例》第十一條明確規(guī)定，頒發(fā)排污許可證的首要條件是依法取得建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準(zhǔn)文件或完成環(huán)境影響登記表備案。這意味著環(huán)評批復(fù)文件是排污許可證核發(fā)的法定前置條件，環(huán)評審批必須先于排污許可申請，二者在程序上存在不可逆的先后關(guān)系，無法同步進(jìn)行。
其次，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕84號）第一條規(guī)定：“環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設(shè)施和措施落實落地的重要保障。”這進(jìn)一步明確：環(huán)評管準(zhǔn)入、許可管排污。也就是說，環(huán)評是建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入的前提，聚焦項目可行性論證；排污許可是運(yùn)營期排污的法定依據(jù)，保障環(huán)評文件中提出的污染防治措施落地。即“環(huán)評在先、許可在后”是法定程序，同步辦理的程序不對，不合法。
“生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試前辦理”的觀點：不符合法定程序
這里需明確的是，生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試與環(huán)保設(shè)施調(diào)試屬于建設(shè)項目的不同環(huán)節(jié)，二者的目的、是否產(chǎn)生排污行為均存在本質(zhì)區(qū)別，不能混為一談。其中，生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試的目的是檢驗生產(chǎn)設(shè)備的運(yùn)行效果，調(diào)試過程中未必產(chǎn)生污染物，不屬于法定“排污行為”范疇；而環(huán)保設(shè)施調(diào)試的目的是檢驗環(huán)保設(shè)施的處理能力，調(diào)試過程中必然有污染物排放，屬于需要嚴(yán)格監(jiān)管的排污行為。
根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號）第六條第二款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時建成的，或者應(yīng)當(dāng)取得排污許可證但未取得的，建設(shè)單位不得對該建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試。”該條款僅禁止未取得排污許可證情況下不得調(diào)試環(huán)保設(shè)施，并未對生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試設(shè)置任何許可規(guī)定。同時，該條第一款規(guī)定：“需要對建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定。”該規(guī)定進(jìn)一步明確，環(huán)保設(shè)施調(diào)試期間的排污行為需符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及排污許可管理要求，但并未涉及生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試的許可要求。
《排污許可證管理辦法》第三條規(guī)定：“依照法律規(guī)定實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依法申請取得排污許可證，并按照排污許可證的規(guī)定排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。”該條更清晰界定，排污許可的管控對象是排污行為。生產(chǎn)設(shè)施調(diào)試未必產(chǎn)生污染物，不屬于排污行為范疇，如果強(qiáng)制要求此時申領(lǐng)許可證，無法律依據(jù)，該觀點不成立。
“實際排污前辦理”的觀點：原則性條款，不明確
“實際排污前辦理”的觀點來源于《排污許可證管理辦法》第十四條“排污單位應(yīng)當(dāng)在實際排污行為發(fā)生之前，向其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請取得排污許可證”的規(guī)定。但需注意的是，該條款僅作出原則性要求，并未明確“實際排污”的具體起始環(huán)節(jié)，即未界定“實際排污”從建設(shè)項目哪個階段、哪個環(huán)節(jié)開始計算，這是導(dǎo)致基層對該觀點產(chǎn)生分歧的主要原因。
從排污行為來看，環(huán)保設(shè)施調(diào)試是建設(shè)項目產(chǎn)生污染物排放的初始環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)需驗證污染處理能力，必然伴隨排污行為發(fā)生，符合法定監(jiān)管屬性，理應(yīng)納入“實際排污”范疇。這里需要注意的是，要準(zhǔn)確理解《排污許可證管理辦法》第十四條中的“實際排污行為”，需要結(jié)合原環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》對“實際排污”起點的界定，“實際排污前辦理”需具體落地為“環(huán)保設(shè)施調(diào)試前辦理”，才能實現(xiàn)法律適用的精準(zhǔn)性與監(jiān)管的完整性，有效堵塞監(jiān)管漏洞。
“環(huán)保設(shè)施調(diào)試前辦理”的觀點：唯一合法節(jié)點
“環(huán)保設(shè)施調(diào)試前辦理”，這個觀點完全符合規(guī)章和規(guī)范性文件的要求。首先，《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》第六條第二款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)取得排污許可證但未取得的，建設(shè)單位不得對該建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試。”該條款直接將“取得排污許可證”作為環(huán)保設(shè)施調(diào)試的前置條件，明確界定了排污許可證的核發(fā)節(jié)點需早于環(huán)保設(shè)施調(diào)試。即沒有排污許可證，不能調(diào)試環(huán)保設(shè)施。
其次，與上級規(guī)章形成有效銜接。《排污許可證管理辦法》第十四條第一款進(jìn)一步明確：“排污單位應(yīng)當(dāng)在實際排污行為發(fā)生之前，向其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請取得排污許可證。”如前文所述，環(huán)保設(shè)施調(diào)試必然產(chǎn)生排污行為，是建設(shè)項目“實際排污行為”的起點，因此，將排污許可證核發(fā)節(jié)點明確為“環(huán)保設(shè)施調(diào)試前”，完全符合上述規(guī)章的原則性要求，是對“實際排污前辦理”條款的精準(zhǔn)落地。所以，必須在環(huán)保設(shè)施調(diào)試前拿到排污許可證，這是唯一合法、最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇ā?/p>
綜上，環(huán)保設(shè)施調(diào)試前是排污許可證唯一法定核發(fā)節(jié)點。基層執(zhí)法應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法，企業(yè)需嚴(yán)守流程、持證排污，以法治筑牢生態(tài)環(huán)境源頭防線。
作者單位：李曉晰 中共廣漢市委黨校
劉永濤 四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局
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