“十五五”期間，如何強化固體廢物綜合治理的政策與法治保障？
【谷騰環保網訊】黨的二十屆四中全會對加快經濟社會發展全面綠色轉型、建設美麗中國作出系統部署，明確提出“實施固體廢物綜合治理行動”。近日，國務院印發《固體廢物綜合治理行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），作為首個針對固體廢物綜合治理作出系統性部署的專項文件，在整合固體廢物各領域既有管理手段的基礎上，科學描繪破解治理難題、推進治理體系和治理能力現代化的行動藍圖，標志著我國固體廢物治理從重點整治向系統治理、全面推進的重大轉變。
固體廢物綜合治理的發展歷程
我國固體廢物管理始于20世紀七八十年代。1996年，《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）施行，建立了工業固體廢物申報登記、危險廢物經營許可、固體廢物環境監測等核心制度，標志著固體廢物管理進入法治化軌道。2004年，《固廢法》全面修訂，強化固體廢物污染防治措施，明確責任主體義務和法律責任。
黨的十八大以來，我國將固體廢物治理進一步上升到生態文明建設的戰略高度，逐步建立分類管控體系與多部門協同的管理體制。2013年—2016年，《固廢法》歷經三次修正，強化了進口固體廢物監管、生活垃圾設施管理等條款。2017年—2018年，國家相繼推行生活垃圾強制分類、全面禁止洋垃圾入境、啟動“無廢城市”建設試點等重大改革。2020年，《固廢法》第二次全面修訂，確立了生活垃圾分類和處理收費制度，首次建立建筑垃圾分類處理、農業固體廢物污染防治制度，明確生產者責任延伸制度，并要求建立工業固體廢物、危險廢物管理臺賬，新增危險廢物分級分類管理、信息化監管、環境污染責任保險等規定，全過程管控與法律責任得到顯著強化。
“十四五”時期，我國固體廢物治理取得重大進展。固體廢物零進口改革目標基本實現；113個地級及以上城市和8個特殊地區全面推行“無廢城市”建設，實施五大類固體廢物差異化精準管控，推動城鄉固廢協同治理；深化價格機制改革，推動縣級以上地方政府建立生活垃圾處理收費制度；加強減污降碳協同增效，推動固體廢物污染防治協同控制；加快推進城鎮環境基礎設施建設，促進固廢處置能力提升；以提高資源利用效率為目標，加快構建廢棄物循環利用體系；推動大規模設備更新和消費品以舊換新，為固廢產業發展與綠色轉型注入新動能；確立固體廢物鑒別標準，為法規完善提供堅實技術支撐。在此背景下，黨的二十屆四中全會對“實施固體廢物綜合治理行動”作出部署，隨后國務院印發《行動計劃》，明確未來五年在源頭減量、規范收運貯存、資源化利用、無害化處置、專項整治等五個方面的重點任務，為全國統籌開展固體廢物治理提供統一遵循，開啟了固體廢物綜合治理的新征程。
固體廢物綜合治理的政策法規體系存在短板
當前，《行動計劃》遵循“減量化、資源化、無害化”原則，將固體廢物治理理念從傳統的“處理處置”和“污染防治”，全面提升至“源頭減量—過程管控—末端利用—全鏈條無害化”的綜合治理新高度。然而，對照《行動計劃》全鏈條治理和系統推進要求，結合城鄉“無廢”和全面綠色轉型目標，我國固體廢物綜合治理的政策法規支撐體系仍存在明顯短板。
法律法規碎片化問題突出。我國固體廢物管理相關規定分散于多部法律之中，存在立法價值沖突、概念界定不一等問題，導致污染防控與資源循環利用目標割裂。《循環經濟促進法》側重資源利用效率，但多以倡導性條款為主，僅生產者責任延伸、再生資源利用激勵等部分制度納入生態環境法典。《清潔生產促進法》聚焦生產環節源頭減量，但與回收處置環節銜接明顯不足。《固廢法》雖側重于污染防治，并對各類固體廢物具體污染防治措施作出規定，但仍存在職責劃分不清等現實難題。根據最新的生態環境法典（草案），后兩部法律已整體納入，但部分制度適用范圍、銜接邏輯尚未完全理順，與其他篇章的協同整合及減污降碳協同考量尚顯不足，與“雙碳”戰略目標銜接還不順暢。此外，固體廢物治理領域部分政策已先行先試，但相關法律配套跟進較為遲緩，現行立法對“無廢城市”建設支持保障力度不足，地方立法形式多樣但數量有限，制約了實踐的深入推廣。
市場激勵機制尚不健全。現有固體廢物污染防治體系主要依賴以禁令、約束為主的強制性監管工具，如行政罰款、許可證吊銷等負向懲罰。財稅政策對固體廢物資源化利用精準支持有限，綠色稅收抵扣、資源化補貼、綠色金融等正向激勵措施尚顯不足。再生資源利用領域的稅收優惠缺乏、補貼覆蓋有限，政府綠色采購對再生材料支持不夠，資源化產品標準體系缺失或互認困難，導致內生動力不足，“循環不經濟”現象較為普遍。同時，對固體廢物治理的碳減排貢獻引導不夠，缺乏針對資源化利用碳減排效益的量化核算和激勵制度。特別是“新三樣”（新能源汽車、光伏組件、動力電池）的固體廢物治理體系建設較為滯后，相關廢物鑒別和處理標準供給不足，嚴重制約了循環利用產業鏈的健康發展，并對我國新能源產品“走出去”戰略構成潛在影響。
監管體制協同效能不足。《固廢法》修訂后，明確了生態環境部門的統一監管職責，并授權相關部門分工協作，同時建立了生產者責任延伸、區域協同處置等有利于資源循環利用的制度。實踐層面，部分地區省級以下固體廢物監管體制運行不暢，部門間存在信息壁壘和監管標準差異，導致建筑垃圾跨區域傾倒事件頻發、再生資源回收體系割裂等問題。在塑料污染治理、快遞包裝物回收、新能源產品循環利用等重點領域，亟待建立有效的部門協同機制。固體廢物跨區域協同治理機制不健全。固體廢物跨省轉移實行“審批制”，但省際監管標準不統一，危險廢物跨省轉移存在隱性壁壘，覆蓋生產、流通、處置全生命周期的監管體系尚未構建。危險廢物、大宗工業固廢等未納入跨區域處置的生態補償范圍，相關生態補償機制亟待完善。
強化固體廢物綜合治理政策法治保障的推進路徑
“十五五”時期，應以實現碳達峰目標為牽引，緊扣《行動計劃》部署，以系統治理、循環利用、減污降碳協同為導向，著力構建系統完備、協同高效的政策法治保障體系，推動固體廢物治理從“碎片化管控”向“全鏈條綜合治理”深刻轉變，為以固廢治理拉動區域經濟社會全面綠色轉型提供堅實支撐，讓固廢治理真正成為驅動綠色生產力發展的新引擎。
夯實法治基礎，嚴密監管執法體系。一是推進法典系統化整合。以綠色發展為統領，確立“資源化優先”原則，系統整合《固廢法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》核心制度，構建內在統一、邏輯自洽的法律制度體系，消除價值與規則沖突，為專項治理行動提供法律支撐。二是加強重點領域關鍵法律制修訂。以法典為依據修訂《循環經濟促進法》，細化其與氣候治理的協同機制。將“無廢城市”建設的成功實踐制度化，推動制定“無廢城市”建設條例，強化制度剛性和政策穩定性。前瞻性布局新興固體廢物治理法規，加快出臺“新三樣”固廢專項監管辦法，鼓勵地方結合產業特色進行立法創新。三是嚴格責任追究與信用監管。落實目標責任制和考核評價制度，推動將固體廢物治理成效納入當地黨委、政府績效考核。全面推行企業環境信用評價，強化評價結果與行政許可、市場監管等環節的聯動應用。
加強支持引導，完善激勵約束政策體系。一是構建激勵與約束并重的政策工具箱，完善稅收優惠、綠色采購、資源化補貼、綠色金融等政策，有效激勵源頭減量與資源化利用。探索建立建筑垃圾等資源化利用產品的強制使用制度，推行政府投資工程中再生材料使用的最低比例要求，加快完善退役“風光”設備組件回收處置利用財稅政策和相關標準，在風光發電集中地區科學合理建立回收利用中心。優化環境保護稅政策，完善資源綜合利用稅收優惠政策及“反向開票”機制。二是強化投融資政策引導。探索設立固廢產業項目政府專項債，推動設立“固體廢物資源化基金”，鼓勵社會資本參與。加強綠色金融創新，積極推廣綠色信貸、綠色債券等工具，加大對廢棄物循環利用重點項目建設的支持力度。三是健全碳排放驅動機制。建立覆蓋固體廢物產生和處置過程的碳排放統計核算制度，推動固體廢物資源化產生的碳減排量更多納入國家溫室氣體自愿減排交易系統。同時，推動固體廢物治理深度嵌入全球綠色貿易規則體系，強化碳足跡核算、再生原料標準、循環經濟要求與國際接軌，提升我國在國際綠色貿易中的話語權。
創新協同機制，構建多元共治格局。一是健全高層級跨部門協調機制。建立由綜合部門牽頭的固體廢物治理與循環經濟發展協調機制，統一設定和經濟社會發展相協調的“三化”目標，統籌重大政策、標準與規劃制定，加強全過程協同監管的體制機制建設。二是強化重點領域部門協同。針對大宗固體廢物、再生資源、新興固廢等領域，強化部門間政策協同，促進資金、技術等要素集聚，增強技術標準和產品質量標準的體系協同。細化生產者責任延伸等制度，清晰界定政府、生產企業、回收利用企業、消費者以及社會組織的責任。三是深化跨區域領域協同治理。推動建立工業固體廢物處置跨區域政府間和產業間合作機制，健全固體廢物跨區域處置生態補償機制，制定補償名錄，完善跨省補償和績效評估方法。推動建立危險廢物跨省“白名單”互認、轉移聯單電子化等機制，破解轉移難題。四是深化數字化智能化技術應用。加快構建覆蓋固體廢物產生、運輸、處置轉移軌跡實時監控和貯存處置設施在線監管的智慧環境管理體系，實現部門間數據共享和對違法行為的有效溯源，夯實全過程生態環境監管的標準化與數字化基礎。
作者單位：習近平生態文明思想研究中心、生態環境部環境與經濟政策研究中心
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